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金融办与一行三会  

2010-04-20 17:24:11|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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金融办呈破竹之势 暗含银监会未来的“雏形”
金融办与一行三会 - wjs0450006 - 泰戈尔
金融办与一行三会 - wjs0450006 - 泰戈尔
2003年1月12日09:33   [ 王延春 王锐 ]  来源:[ 经济观察报 ] 
金融办与一行三会 - wjs0450006 - 泰戈尔

  自去年以来,各省市已经或正在酝酿成立政府金融办公室。其职能一种可能是充当地方银行的国有资产管理者角色,而另一种可能则是将来成为银监会的分支机构

  2002午12月27日,北京市政府金融工作办公室正式挂牌。

  而此前,上海市金融服务办公室已经开业“营运”了。

  自去年以来,各省市成立“金融办”的节奏加快,除北京、上海外,湖南、吉林等地早在机构改革的时候就成立了类似的“金融办”,安徽等省目前则在紧张的筹备中。

  据了解,目前北京,上海两地成立的政府金融办名称不同,但模式相同,都是与市金融工委—套人马、两块牌子

  查找各地“金融办”的职能介绍,基本上都强调—条:配合国家金融监管部门加强对本地区的金融监管,在地方政府和中央金融机构之间进行沟通

  但据记者的了解,各地新成立和已有的金融办的定位在未来仍存有许多的变数。当记者就金融办的事宜要求采访北京市金融工委时,遭到婉拒。有关负责人告诉记者:“我们的确有一些想法,但现在不宜说,必须谨慎,等等再说。”这种刻意的低凋,上海方面的说法是怕影响地方政府和人民银行的关系。

  “大区行”的苦恼

  实行四年的“9+2”大区行改革,正遭遇着业界的评价。

  1998年中国人民银行建立了跨省区九大分行,形成了央行与证监会、保监会分业监管的体制。其初衷极为明确:保证金融监管的独立性,减少地方政府的干预。

  “近四年的运行则暴露了此方案有过于理想化的一面”,中国人民大学金融与证券研究所副所长赵锡军坦陈,“大区行”在实际监管中面临着银行监管不力,体系内较乱等一些尴尬。

  根据记者的了解,目前,跨省区分行对各中心支行,监管办事处拥有人权,但没有多少事权,更没有财权;省会城市中的支行对其他中心支行有部分事权,有全部财权,却没有人权;监管办对中心支行有一定的事权,却既无人权,也无财权。因此,内部管理绩效较低。

  人民银行北京管理部的一位人士说,“大区行的设置中,总行与分行间有营业部,分行与中心支行之间又冒出个营业管理部、监管办事处,监管中的合力难免不打折扣。”

  国务院发展研究中心的魏加宁博土则评价,1998年的中央银行管理体制改革并不彻底,只改了一半。魏博士称:“大区分行改革成功之处,主要在于地方政府对货币政策的干预明显减弱,这是有目共睹的;说其不成功的理由主要有:监管工作缺乏地方政府相关部门的配合、分行所在地以外的省区的监管成本上升等等,而这正好说明了货币政策职能与银行监管职能分离的必要性:因此,在实行央行职能分离的时候,我认为应当注意解决好大区分行制改革所遗留下来的问题。”

  河北一银行负责人曾向记者抱怨,人民银行天津分行开个会,津、冀、晋、蒙四省市区3个监管办、35个中心支行及所辖311个县支行的负责人都要跑趟天津,成本很高。”大区行的管理模式,一些事管不过来,中心支行也深不下去”。

  “9+2”大区行制度,曾希望解决银行就地监管的问题,但却出现了地方监管乏力而中央监管又鞭长莫及的苦恼。

  消弭“大区行”之短

  “央行定规则,我们当裁判。谁不按规则踢球,我们就罚谁。”河北金融办(金融证券领导小组办公室)的何富葵告诉记者。按何先生的意思,河北“金融办”是一个监管协调机构。除了协调与央行、证监会、保监会的关系外,就是监管当地的金融机构。

  据介绍,上海的金融明务办公室不仅要对银行进行管理和服务,还要对保险和上市公司进行管理、金融服务办公室成立后不久,原先负责上市公司重组的“上海上市公司资产重组领导小组办公室”的牌子,就并入金融办,金融办成了一个统管上海金融各个领域的权力机构。

  从各地金融办的职责看:制定本地金融业的发展规则,综合研究促进本地金融发展的地方政策;协调金融机构,为当地经济提供金融支持与服务是各地金融办成立的初衷。

  看上去,各地自发成立的“金融办”一定程度上消弭了“大区行”监管之短。

  魏加宁认为,“一方面,由于金融市场是统一的,金融监管部门实行垂直领导是必须的;另一方面,由于各地经济发展水平不同,金融状况各异,防范和处置金融风险的工作又的确需要地方政府的参与,尤其是考虑到未来地方金融将会有大的发展,因此,在地方政府主要是省一级政府建立负责金融工作的办事机构恐怕也是需要的,问题是如何统一和规范名称与职能,更重要的是如何定位,如何与金融监管部门进行分工与协调。

  事实上,中央银行体制改革设立跨省区的分行,其初衷也是为了绕开省政府这一“干预”障碍,但事情并非如此简单,不与政府打交道将难上加难。因此,中央银行分支机构与地方政府的关系变得扑朔迷离。

  管理地方银行国有资产?

  新桥入主深发展,花旗参股浦发行,一段时间以来,外资和民间资本加速渗透中国金融业。加之银行积极推进的股份制改造,使地方金融的国有资产管理问题提上日程。

  赵锡军告诉记者,“许多金融机构都是国有的,在日益多元化的股份制改造中,国有资产谁来管是目前最棘手的问题。如何保证国有股权在转让中不流失?”

  按十六大既定原则,国家与地方在国有资产方面是分级所有、分级管理,那么银行是不是也在改革范畴之内?

  魏加宁博土说,按道理说地方性、社区性的金融机构比如说小的信用社将来应当放到地方史管理,没有必要统统由中央来管。但是这个问题会限敏感,现在最好不要谈,等政府有关部门研究出方案再说。

  央行货币政策委员会的一位人士说,即将建立的国有资产管理委员会不但行使出资人职责,而且还行使所有者职责统一管财、人、事。将考虑对银行的国有资产成立一个专门的管理部门,至于该部门将在国有资产管理委员会下设立还是单独并列设一个部门,现在还没有定论。“3月两会召开,国资体改方案将出台,可能会考虑银行国有资产这一块。”

  赵锡军认为,按照分级所有、分级管理的原则,应该成立不同层次的管理机构,地方应相应地成立有关部门。

  但王元龙则认为,银行的国有资产不会放入“国资委”系统,国有的股份制银行的资产不好分级管理。国有银行固定资产归国家,地方银行固定资产属地方,但对资本金、营运资金不好划分。

  显然,地方将面临地方金融机构的国有资产保全的问题。随着国有银行的撤并网点,其退出的地盘将会由新的金融机构来代替,如一些地方商业性金融机构、合作性金融机构和混合性金融机构将会得到发展,地方性金融机构、地方性金融市场、地方性金融产品会应运而生。多元化的地方性金融市场体系需要地方综合的管理机构。

  银监会的分支机构?

  针对金融办的定位,目前争议颇大。有不少人士担心,“金融办“的纷纷出现,也许会退回到大区行改革前的老路上,出现地方政府干预金融的情况。

  中国银行国际金融研究所王元龙主任建议,“金融办”将来作为银监会的派出机构还是服务当地金融机构的协调机构,现在讨论为时太早。等银监会今年运作后,再定地方“金融办”的性质才是时机。“但金融办的职能必须严格界定,地方和中央的权力划分一定要斟酌,否则就会回到行政干预的老路上。”

  “中央和地方的监管权的划分很难。”赵锡军说。金融机构的交叉业务越来越多,地方的金融办一般是银行、保险,证券等管理混为一体,必须建立有效的协调机制。

  有消息人士告诉记者,新一界的金融班子的改革思路很可能调整大区行的模式。有预测大区行的设置也许会撤销:目前这一消息还未得到证实。“即将召开的分行长会上可能会讨论”,人民银行北京管理部的一位人士说。

  1998年,证券监管体系改革中,原先隶属于各省市的证券管理办公室都被统一归口到中国证监会。而这一次似乎也在延续这样的思路。据一位消息人士透露,在这次酝酿的金融大变革中,地方各省将会相应成立政府的金融办公室,而此前成立的“金融办”将得到有效规范。

 

金融城事22】金融办扩权之惑

李华芳

 

近期,上海市委、市政府原则通过了《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》,这是继8月1日,《上海市推进国际金融中心建设条例》正式实施后,上海加快国际金融中心建设的又一新举措。《意见》将加快上海金融国资企业的改革。根据这一《意见》,上海国资企业将加快战略性重组的步伐,外资和民资都可以加入金融国企重组的过程。同时,完善金融国企的法人治理结构也是改革的重点所在。最后,在金融国资股权的统筹管理上,上海亦有意结合金融服务办公室(下称金融办)的职能转换,推出新举措。

 

“金融办”的职能转换,其实是说,将金融国资的统筹管理之责,由上海国资委委托给金融办。这就意味着金融办的将会“扩权”。上海金融办建立的初衷,是为金融机构服务,进行金融机构之间的协调,吸引外资金融机构、内地金融机构来沪“定居”等,并没有管理上海金融国资的职能。而目前上海的金融国资和非金融国资都是由上海国资委管理。这与中央和其他地方的管理方式略有不同,在中央层面,金融国资一般是财政部管资产,“一行三会”、中央组织部等各司其职进行协同管理;非金融国资则归国资委管。如果上海金融国资资产的管理由上海国资委授权上海金融办来管理的话,这就意味着上海金融办的实际权力将会得到极大的扩张。

 

但有一些问题却亟待厘清。国资委与金融办之间委托管理,权、责、利是什么关系;金融办与出资人企业之间,又是什么关系?由国资委管理与由金融办管理到底有什么区别?是否可以“国有民办”,通过设立金融国资控股公司的方式,国资参与完善董事会,具体经营交给职业经理人?《意见》并没有对这些问题作出相关的说明。

 

让金融办扩权管理金融国资的一个理由是,金融国资的专业性决定了统筹管理模式不可靠。进而金融国资需要专业化管理,如果交给金融办的话,有助于实现金融国资管理效率的提高,以及收益的改善等。正如中央和其他地方管理金融国资的模式一样。但这种分业管理和统筹管理的争论并没有触及问题的实质,因为究其实质,没有脱离政府管理企业的模式。尤其是企业的最高领导者需要组织部任命,使得金融国企的市场化程度大打折扣。

 

这样一来,扩权后的金融办就会在事实上成为一个地方性的金融国资委,仍然是集行政监管与投资人身份于一体,难以摆脱双重身份带来的角色冲突。算起来,在国有企业改革进行这么多年之后,大家对“政企分开”也有了更加深入的理解。之前认为政府必须彻底退出企业,但目前的普遍形成的看法是,政府可以保留股份,甚至委派董事参与公司治理,但大力引进职业经理人制度,并且允许民资和外资入股,改善金融国企的公司治理结构。这才能使得金融国企的运作更加有效。也就是说,“国有民办”的方式是可行的。即便以不太成功的中央汇金公司为例,也可以通过设立金融国资控股公司的方式,落实出资人责任的同时,实现对国有资本的市场化管理。

 

如果企业改善其治理结构的过程还受到行政权的极大干预,那么尽管将金融国资从国资委转移到金融办,恐怕依旧无法提高金融国企的效率。金融办扩权也不过是地方政府部门间的权力转移而已,尽管有出于专业化的考虑,但分散化的管理同样会增加政府部门间的协调成本。而引入市场机制的含义是降低这些协调成本以及其他的交易费用。也就是说,如果金融办扩权之后,无法使得金融国企的运作适应现代市场体制的需求,仍旧采用政府管理的老路,例如说不放开“党管干部”这一点,使得金融高管仍旧被看成是一种行政级别而不是企业管理者的话,金融办扩权就失去了其意义。按照金融办目前的思路是,通过完善健全金融国企的董事会,在董事会层面体现国有股东的意图,而非插手企业经营运作事务。这是一个可喜的开始。但进一步推动金融国企的内部治理结构,恐怕是更值得市场期待的。

 

中央汇金:汇金公司成立于2003年12月16日,是经国务院批准组建的国有独资投资公司;注册资本450亿美元,来自国家外汇储备。公司成立两周后,汇金公司即向中国银行和中国建设银行注入450亿美元的外汇储备。2005年,汇金再次向工商银行注资150亿美元。
   财政部金融司:负责金融机构国有资产的基础管理,即相关的统计备案工作;负责金融机构国有资产转让、划转处置管理,监交国有资产收益;拟定金融机构的资产与财务管理制度并监督其执行,如金融企业会计制度、商业银行的拨备和核销政策及报批等。可以发现,除了不具备人事权,财政部金融司实际基本担负着出资人的大部分职能。

 

第一次全国金融工作会议
时间:1997年11月17日至19日
主要内容:对金融业实行分业监管,成立了证监会、保监会,分别负责证券业和保险业的监管,人民银行专司对银行业、信托业的监管;另外对人民银行自身机构进行了改革,原有的省分行被撤销,改成9个大区行,货币政策独立性得以加强。
第二次全国金融工作会议
时间:2002年的2月5日至7日
主要内容:撤消中央金融工委,成立银监会,并成立国有银行改革领导小组,酝酿、统筹、部署国有银行改革方案,会议还做出了改革农信社的决定,为此后农信社改革的全面铺开确立了“因地制宜,分类指导”的指导方针。

 

财政部牵头的“国有金融资本管理体制改革”的调研课题也已接近尾声,此次调研将向全国金融工作会议提交报告作为决策参考。金融界人士普遍预计,国有金融资本的管理体制问题或可在明年初召开的全国金融工作会议上得以明确。

  由于此次负责调研的部门是财政部,有学者分析,未来的国有金融资本出资人代表或许是以财政部为主导,并有可能成立类似国务院国有资产监督管理委员会(下称“国资委”)的“金融国有资产管理委员会”(下称“金资委”),作为国有金融资本的所有者代表行使管理职权。

  但由于国有金融资本管理体制极其复杂,牵一发而动全身,各方的观点存在明显差异。未来的国有金融资本所有者代表,是以财政部金融司为主导,还是以与央行有千丝万缕联系的中央汇金投资有限责任公司(下称“汇金公司”)为主导,目前仍存在热烈讨论。

  财政部抑或央行?

  一位参与了调研的专家告诉记者,在前期调研中,学界对“国有金融资本管理体制”提出了几种可能方案,比如,有设立“金资委”方案,有财政部行使所有权方案,有汇金公司行使所有权方案等。

  这位专家认为,从国际惯例来看,财政部和央行都可以作为政府部门,代表国家行使国有金融资产出资人权利。在瑞典,这一代表由财政部担当,非金融资产出资人权利由工业部下属的国有企业局行使;而在印度,前者则由中央银行担当,后者则由国有企业管理局行使。

  也有专家提出,可以在财政部主导的“金资委”下,成立类似汇金公司这样几大金融控股公司。但也有人对这种方式提出了质疑,汇金公司向财政部缴纳红利可能存在法律障碍。因为汇金公司的资产和收益来自外汇储备注资形成的资产,而只有央行拥有外汇储备资产的管理权,况且央行有独立的财务预算管理制度。据此,用外汇储备注资形成的股权资产所产生的收益应当纳入人民银行的财务预算,而不应直接上缴财政。

  不过,在一些官员和专家看来,金融类国有资产的管理职能一直在财政部。

  财政部在2003年12月2日专门发布《关于继续做好金融类企业国有资产管理有关事项的通知》。通知说,按照国务院机构改革的部署,2003年设立了国资委,并将财政部原负责的中央所属企业(不含金融类企业)国有资产管理的职能划入国资委,“金融类企业的国有资产管理职能仍由财政部承担”。

  但是,财政部的管理职能与真正的所有者职能相比,仍有差距。而且,由于汇金公司的成立,国有金融资本管理格局发生了重大变化,国有金融资本的管理体制改革更显得不甚清晰。

  2003年底,为了管理注资到中国银行(4.06,0.01,0.25%)和建设银行的450亿美元的外汇资金,经国务院批准,依法注册成立了汇金公司。当时财政部、央行和国家外汇管理局都派员组成了汇金公司的董事会和监事会。汇金公司的董事长由国家外管局局长担任,并且汇金公司的党组织关系挂靠在央行。当时国家外汇管理局称,“汇金公司负责向试点银行注资,并作为出资人督促试点银行落实各项改革措施,完善公司治理结构,力争股权资产获得有竞争力的投资回报和分红收益。”显然,对于被注资的国有金融企业来说,汇金公司是出资人代表。

  然而时过境迁,汇金公司管理的资产已经大大超过其资本金450亿美元。汇金公司注资交通银行、入股中国工商银行(4.61,-0.05,-1.07%),并对多家证券公司改造和注资,目前管理的金融资产已超过5000亿元,占到国有金融资产总量的一半左右。

  至此,财政部与央行在国有金融资产的管理上关系显得较为复杂。其实,业界早已从国有金融产权的归属变动上察觉到这一端倪:在中行和建行进行股份制改造时,起初仅有汇金公司拥有全部股权,财政部的产权被全部核销;而到了工行股改时,财政部和汇金各拥有50%的股权。

  而近日随着国有资本管理体制付论的日益热烈之时,财政部发布了一系列针对国有金融企业的规章制度。11月24日,财政部颁布《金融类企业国有产权转让管理办法》;12月15日,颁布《金融企业财务规则》。财政部对金融企业的影响力得到加强。

  防火墙之忧

  无论哪种方案,在这场付论中,如何在所有者职能与公共管理职能之间建立起有效的“防火墙”,是学界关心的更为关键的问题。

  上述专家分析,以市场化的方式管理国有金融股权已经成为国际趋势,为了使管理机构能更好地履行职责,许多国家通过市场化的制度安排来避免所有者职能和公共财政等政府管理职能之间的矛盾和冲突。

  第一,按照市场化原则建立委托-代理机制,有效促进国有金融企业形成良好的公司治理。第二,主要通过股东大会和对董事会的任命来行使国有股东的权利。第三,对国有金融企业的经营绩效和国有资本的利用情况进行公开评估和有效监督。第四,通过控股公司以市场化的方式管理金融类国有资本股权。一些国家设立金融控股公司来履行出资人职能,组织精干高效,人员少且专业,工作重点在于监督国有金融企业董事会的任命、运作和发展。

  “关键是要坚持市场化的原则来管,”广东金融学院教授陆磊说,“如果还按照行政方式来管理国有金融资产,过去几十年的发展已经充分证明这种方式是走不通的。”他认为,市场化原则就是要建立正常的委托代理关系,按照股东利益最大化的要求去管理,用一系列市场化的手段保证目标的实现。

  对于未来金融国资的几种可能方案,陆磊认为,在成立“金融国资委”、或由财政部管理、或升格汇金公司的几种方案中,他更倾向于通过公司化的运作,当然,并不是说一定要通过汇金公司。

  “如果要设立一个管理金融国资的国家机关,就没法保证股东之间的平等。但是,即使设立这样一个机构,也要通过市场化的方式行使所有权,比如通过设立控股公司的方式,通过完善公司治理,使国有金融资产保值增值,不要用其他的目标来干扰股东利益最大化的目标,更不要用行政手段或者官本位的思路来行使所有权。”陆磊说。

 

财政部、央行与汇金三角关系解构

  北师大金融研究中心主任钟伟认为,中建两行股份制改造之后,对于日常管理权的行使主要由汇金公司完成。

  “理论上汇金公司属于国有独资公司,产权归财政部,但实际并非如此。”钟伟说,“日常的重大经营决策,都是由汇金拍板决定,比如引进战略投资者、上市股价核定、派驻中建两行董事人选等,都游离于财政部之外。”

  这些决策并不需要再通过央行和财政部的协调。“但对汇金公司具有支配作用的却是央行,”钟伟说,“这一点可以通过汇金董事的组成,以及汇金公司总经理的人选可以成为佐证。”

  上市等审批权力在证监会,监管权在银监会,但重大改革的发言权实际在央行。“这样就构成了多方博弈,通过股改,一种非常巧妙的安排使央行拥有非常大的管理权。”

  “专业的壁垒和对金融改革研究的缺乏,限制了财政部职能的发挥。”钟伟说。此前,由财政部主导国有商业银行改革并没有取得良好的效果,“比如设立四大资产管理公司,剥离银行不良资产。”钟伟说。

 

 财政部金融司一位人士说:“按照对国有资本分类管理的划分,国资委管理实体性资产,而财政部管理金融类资产,为此专门下发过文件。”

  财政部作为金融企业出资人,应履行产权管理和股权管理的职能。“而央行只需保证金融稳定,参与商业银行改革,不应履行管理权职能。”他说。

  但从中建两行改制之后,这种管理的模式正悄然发生转移。

  央行金融稳定局一位官员称,从中建两行改制后,通过汇金公司注入中建两行外汇资产,从大的概念上仍属于“国家资本”,而央行资产负债表最终会纳入财政部的报表,金融企业股权最终仍由财政部代表国家持有。

  但对中建两行注资,直接来源于外汇储备,本身相当于动用了“信贷资金”。出于对外汇资产保值增值职能考虑,汇金公司承担了管理职能。而汇金公司业务指导似乎更多的来自于央行,“央行实际在行使具体的管理权职能,”他说。

  如果工行和农行仍然采用同样的注资模式,那么央行的管理权将会被再次强化。

  但央行作为履行货币政策职能和保持金融稳定的机构,赋予其银行实际的管理权是否合适呢?

  这个问题的确很难回答。

  清华大学中国经济研究中心宁向东教授表示,央行履行金融国资管理职能的确不妥,但似乎现阶段暂为代理管理也是无奈之举。

  银监会政策法规部一位人士说,作为国有商业银行改革的特殊时期,央行承担了特殊的职能(汇金公司代表对注资的外汇进行管理),实际形成了与财政两个渠道,但未来管理权确实需要厘定清楚。

  他还说:“有关部门曾经讨论过是否统一划归国资委管辖,但央行和财政部有不同意见。”

  这一不同意见的原因是,央行和财政部认为银行资产和多数实体性国有企业资产在资产性质上有很大区别。“比如,金融机构涉及门类非常多,有银行、信托财务公司等,资产种类特殊;另外,金融机构变化很大,业务上又特别要求,需要另有监管单位。”他说。

  “最后结果是财政部和央行共同管理,但实质上财政部管理更多一些,央行参与政策的制定。”银监会上述人士说。

  但国有银行的股份制改造打乱了这个框架,如果工行和农行的注资也通过汇金来完成(多数人相信汇金的框架已经搭起来,即使财政注资也不会另起炉灶,只是汇金的权力需要重新划分),问题就变成了,汇金公司到底归哪个部门管辖?

  财政部金融司的一位官员坚持说,财政部作为国家资本的管理者,应该行使出资人的权力。

  “对于国有金融控股公司的汇金,要么直属于国务院管辖,要么直接划归财政部。”财政部上述人士认为。宁向东说,如果是国务院直接管辖,实际代表国务院履行出资人职责的还是财政部。

  

国有资产划分为经营性、行政事业性、资源性三种,经营性国资中又区分为金融和非金融类。1998年以前,金融国资的基础管理工作,由财政部归口管理的副部级机构国有资产管理局负责。据财政部金融司有关人士介绍,当时对国有资产管理还未形成明确的理念,很长时间都处于摸清家底的阶段中。所谓“基础管理工作”,主要为“清产核资”。

  在1998年的机构改革中,国有资产管理局被撤销,原职能并入财政部。金融类和非金融类国资的基础管理职能分别划归财政部金融司、企业司。同年,为防范金融风险,防止地方政府过度干预金融,中央金融工委成立,集中央属金融机构的人事权,并在金融工委的框架里建立金融机构外部监事会制度,实际履行部分出资者职能。

  这个阶段,对于金融类国有资产,实际形成了金融工委和组织部管人事、劳动部管工资社保、财政部管财务、央行管业务发展、计委管投资的“五龙治水”架构。

  2003年的机构改革又对这一架构进行了重大调整:成立国资委,专职管理非金融类国有企业;金融工委被撤销,主要部门并入从央行分出的银监会,有关央属金融机构的中共组织关系管理分别放在银监会、证监会、保监会;原外部监事会按公司治理原则,成为金融企业的内设机构。

  在上述阶段,财政部金融司一直承担以下职能:继续负责金融机构国有资产的基础管理,即相关的统计备案工作;负责金融机构国有资产转让、划转处置管理,监交国有资产收益;拟定金融机构的资产与财务管理制度并监督其执行,如金融企业会计制度、商业银行的拨备和核销政策及报批等。可以发现,除了不具备人事权,财政部金融司实际基本担负着出资人的大部分职能。

  从国际经验来看,国家财政部作为金融国有资本的出资人代表,有名正言顺之处。

  金融企业和其他企业最大的不同在于其外部性。银行破产对社会稳定和经济体系冲击太大;即使是私有银行,一旦出现风险,最后也可能不得不由财政埋单。银行业不良资产损失即为隐性财政赤字,这也是世界上大部分国家由财政部管理金融行业的原因。因此,在国有金融资本管理方面,财政部本应发挥比央行更大的作用。

  但遗憾的是,中国的财政部门从未真正成为国有金融资本的代表。长期以来,财政部门从未真正获得授权,只相当于国家的会计和出纳;而中国一直是“吃饭财政”,在预算和预算外资金管理、地方和中央财政的关系上,也存在太多混乱和纠葛。这一切使得财政从未真正承担起出资人的职责,也未在有效推进国有金融机构改革上有所建树。

  1998年,也是在当时人民银行的推动下,财政部发行了2700亿元特种国债,为四家国有银行补充资本,并成立四大资产管理公司,处置四大行剥离的1.4万亿元不良资产。然而,这次改革由于目标不清晰,配套改革不到位,四家国有银行面貌改善有限。

  至2001年,中国正式加入WTO,银行业开放确定了五年过渡期。此时的四大国有商业银行与国际标准仍然存在巨大差距,财务重组的缺口巨大,二次注资被再度提上日程。由于财政部不愿再次埋单,对中行、建行进行改革的主导权落到央行肩上。

  汇金出世

  继今年10月中国工商银行(4.61,-0.05,-1.07%)成功IPO并受到市场热烈追捧以来,中国国有银行带动国内外上市的中外银行股板块,已成为国内外资本市场的大热门——很难想象,这些银行在2003年前,还是被国内外专家宣布为技术性破产的濒危机构。

  国有银行股的受宠,除去经济周期上升的外在因素,此前它们进行的一系列创造性的财务重组亦功不可没。直接推动这几家银行重组与改革的汇金公司,更是因之备受瞩目。

  汇金公司成立于2003年12月16日,是经国务院批准组建的国有独资投资公司;注册资本450亿美元,来自国家外汇储备。公司成立两周后,汇金公司即向中国银行和中国建设银行(5.31,-0.02,-0.38%)注入450亿美元的外汇储备。2005年,汇金再次向工商银行注资150亿美元。

  “这次重组与1998年不同,是真金白银的投入,而不是账面上的调整,因此才引发了市场的追捧。”熟谙中国金融改革历程的JP摩根中国区总裁李小加曾对《财经》记者如此解释。

  当时,负责外汇储备管理的国家外汇管理局对外宣布称,用外汇储备向试点银行注资,不是财政拨款,而是资本金投入。外汇管理局为管理好这部分资产,依法注册成立了汇金公司,负责向试点银行注资;并作为出资人,督促银行落实各项改革措施,完善公司治理结构,力争股权资产获得有竞争力的投资回报和分红收益。

  汇金公司成立之初,外界曾认为它只是国家用以实现外汇注资的一种特殊政策工具(SPV),并不具备管理金融资产的实体功能。但事实证明,汇金的抱负和影响远不止于此。成立之后不久,汇金不仅仅在帮助几家国有银行财务重组、推动公司治理改革方面不遗余力,还向几家大银行派出了专职股权董事,以期更好地实现董事会的监督职能,并积极要求银行分红、落实投资收益权。

  在很大程度上,汇金公司与此前成立的国资委功能相近,都在力图扮好国有资产出资人代表的角色。不过,汇金公司的操作采取的是更接近于市场化而非行政管理的方式。

  “我们和银行是股东和企业的关系,不存在行政上下级关系,也不走行政公文式的沟通渠道。”汇金公司银行处一位负责人说。汇金公司总经理谢平在2004年9月履新一个月后接受《财经》杂志专访时则称:汇金是个没有行政级别的国有独资企业。

  两年多来,几家国有商业银行改制上市,国际市场的反响一次比一次热烈,汇金亦赚得盆满钵满。数据显示,仅三家银行上市前对汇金公司的分红就高达370亿元。加上转让股份的收入,汇金收益已近千亿元。谢平亦在公开场合证实,近两年汇金公司从国有商业银行改制上市中获得的账面回报,已经远远超过此前的注资。有学者甚至估计,过去两年汇金公司投资产出的净回报高达200%。由此,央行动用外汇储备注资、成立汇金做实出资人的设计,也被认为是“成功而大胆的创举”。

  到目前为止,央属近20家金融机构中,超过半数的金融资本列入汇金麾下,包括交行、建行、中行、工行等。同时,汇金还直接、间接控股、参股了十家左右的大小券商(参见“汇金控股、参股金融机构表”)。此外,农业银行、光大银行和另外三家政策性银行等,都在热盼得到汇金的注资。

  截至2005年7月,汇金公司投资的金融资本近5000亿元,管理的金融资产接近国有金融资产总量的一半。如果对农业银行和政策性银行的注资方案被接受,汇金控股、参股的企业将覆盖绝大多数的央属国有金融企业,而成为国有金融资本的最大代言人。

  董事会的争议

  尽管国有银行改革在资本市场上如鱼得水,但汇金公司的内部运作却非一帆风顺。

  2004年10月,建行在不利环境下完成了海外上市,市场似乎是在一夜之间扭转了对国有银行的看法,从此前的不屑一顾转为争相竞购。与此同时,“国有资产贱卖论”、“金融安全论”也随之鼓噪一时。进而,外界对于汇金公司主导的外汇注资、引入战略投资者、海外上市的金融改革模式和具体操作过程,在认识上也逐渐出现分歧。

  汇金公司的首届董事会共有九名成员,分别由财政部、中国人民银行和国家外汇管理局派员组成。自财政部前金融司司长徐放鸣因受贿案落马被免去董事后,目前财政部在汇金董事会占有两席。在建行上市后,来自财政部的董事开始在汇金董事会诸多重大问题上提出不同意见。

  2005年4月,工行的财务重组方案出炉。与先期几乎同时完成重组的中行、建行方案不同,工行的原有资本金不再全部冲销坏账,而是只冲销一半。这意味着原股东财政部可以保留50%的股权,汇金持有另外50%。随后,工行向资产管理公司按50%的面值剥离7000亿元不良资产,与资产管理公司报价30%之间的差额,则全部由央行发行票据来负责偿还。

  此外,央行和财政部曾就农行重组的方案进行初步磋商。据悉,当时财政部提出,农行应像其他三行一样整体上市,由央行发行票据,剥离农行高达近万亿元的不良贷款,而财政部仍为农行100%的控股股东。此次商讨,终因双方意见分歧过大而没有任何结果。

  2005年10月,在中行引进战略投资者时,财政部董事对苏格兰银行“一拖二”的入股结构和淡马锡10%的入股比例,也表示了反对,淡马锡的最终入股比例降至5%。中行董事会此前已然批准了原有引资方案,事后则被作为大股东的汇金公司董事会否决。这一做法,在当时引起了不小的波澜,更将汇金公司内部的决策矛盾显性化。

  另据《财经》记者采访获知,在汇金受命挽救众多濒危券商和对政策性银行注资等问题上,来自财政部的董事亦表示了不同意见;其理由在于,汇金作为国有机构,获得的收益和分红本应计入财政的大账,由财政部而非汇金公司“自己”来决定投资去向。

  更为离奇的是,据《财经》记者获知,汇金公司追加注资,修改章程,更换董事、董事长等一应工商登记变更手续,至今尚未完成。比如,汇金需要追加150亿美元的资本、希望以现外管局局长胡晓炼接替郭树清任董事长、增选审计署金融司司长范鹏进入董事会等,均没有完成程序。这是因为汇金公司交至国家工商局的资料,虽有国务院的密函批示,但缺少国务院的正式任命和可供公开查阅的文件,因此不能完成变更。

  事实上,围绕着汇金公司的一系列争论,其根本原因在于汇金公司并没有获得法律上的授权,担任国有金融资产出资人代表。“名不正则言不顺”,在具体运作中,不同管理部门间出现不同的理解和诉求,也就不足为奇了。

  “汇金模式”之惑

  汇金公司的设立,一方面是推动金融改革的创新之举,另一方面也是限于形势下的“次优选择”。在专家看来,规范操作的程序应当是由全国人大通过立法,对汇金公司管理国有金融资产的受托关系、使命、行为规范予以明确,并对其组织形式予以界定。

  然而,在2003年底金融改革迫在眉睫的环境下,要一口气完成这样的程序不免过于理想化。最终,汇金公司只是经过了行政授权但缺少立法授权,因此并未能厘清和明确国家与汇金之间的委托代理关系。

  当时即有识者担心,由于不能理顺各部门之间的权利责任关系,汇金模式在未来的操作中会难免招惹物议,事态的演进不幸佐证了这一点。

  由于法律地位缺失,“汇金模式”的一个瑕疵在于它与央行的“血缘”关系。虽然汇金和央行都声称互相之间没有任何关联,汇金是独立运作的投资公司,央行和财政部、外管局一样,仅在汇金董事会占有同等的席位,但这仍不能使外界百分之百信服。因为汇金的全部资本金来自外汇储备,按照《中国人民银行法》规定,央行分管的外汇管理局负责对其保值增值。

  “这样人们就会质疑,央行和汇金的行为是否会隐含着利益冲突,这种利益冲突在短期内或许不会暴露,但可能未来会出现,这也是外界抨击汇金模式的原因之一。”一位金融专家称。

  事实上,为金融改革而生的汇金公司在危机处理过程中,不仅没有及时完善其法律地位,反而承担了更多、更复杂的救助角色。2005年下半年,证券市场哀鸿遍野之际,汇金入股了大量国有和股份制券商,甚至为其提供短期流动性贷款,总额高达120亿元。汇金的全资子公司中国建银投资公司,入股的券商数量之多更令人眼花缭乱,其中大量是原属于地方性金融机构如南方证券、华夏证券、西南证券、齐鲁证券等

  央行最近发布的《2006年10月金融市场运行情况》显示,中国建银投资于2006年10月在银行间市场发行一年期金融债30亿元。外界猜测,这是为了缓和大举收购券商带来的再贷款流动性压力。

  虽然通过汇金公司实施类似最后贷款人职责,要比央行直接动用再贷款救助更有效率,但此举使得外界对汇金和央行的关系产生了怀疑:汇金作为国有金融资本出资人职能的使命,是否与央行金融稳定的政策职能混为一谈、产生角色冲突?

  从维护央行独立性角度出发,央行显然不宜长久介入汇金这种具体的管理。当然,汇金公司亦有难言的无奈。据《财经》记者了解,汇金实施部分救助性投资,并不属于自身主动的扩张行为,而是承担了国务院赋予的阶段性任务。资金来源是股权投资的收益和分红,并未动用新的外汇储备。汇金公司有关高层曾表示,未来三到五年,汇金将相机退出部分证券公司。

  “汇金公司遇到的质疑,从本质上讲是由于中国缺乏一个整体的‘国家资产负债表’概念造成的。”一位有着长期金融监管经验的专家对《财经》解释说。

  汇金公司的成立,在某种程度上是为了规避财政注资需要人大立法的障碍。但事实上,无论是用财政资金、央行再贷款还是外汇储备为银行冲销坏账和弥补资本金,或是为濒危券商重组提供资金,最终都会反映为全体人民的税负。由于缺乏“国家资产负债表”的概念,外汇储备、央行再贷款与国债发行之间没有形成良好的协调机制,这会造成各个部门画地为牢的局面:在债务危机时推脱责任,而在资产溢价时又会争夺相应控制权。

  “金资委”动议

  相对于汇金模式的艰难探索,财政部近年来在拟定一个宏大的国有资产管理体制的计划。

  一方面,财政部积极推行国有资本经营预算改革,即通过编制国有资本经营预算,收紧对国有机构“财权”的管理。

  另一方面,财政部也正在完善各种国有资产法规,希望能做实在各个领域的国有出资人职能。7月1日,财政部获得政府授权,负责行政事业单位的国有资产的正式管理权。11月24日,财政部金融司起草的《金融类企业国有产权转让管理办法》正式颁布

  在金融领域,财政部金融司为全国金融工作会议准备的提案称,要仿照国资委的形式成立金融国资委,建造一个管人、管事、管资产、具有行政色彩的监管平台,将汇金公司及其旗下的中国建银投资有限责任公司都纳入其中。

  在财政部看来,即使不将汇金公司旗下的金融机构算在内,也有必要成立统一的国有金融的出资人机构。“从户数来讲,还有大量国有金融企业,包括政策性银行、农业银行、保险公司、信托公司、资产管理公司,以及大量的中、小国有或国有控股、参股金融机构存在。”一位财政部金融司官员称。

  然而,财政部关于金融国资委的提案在书面征求各部门意见时,遭到了诸多争议。

  这些反对意见可概括为几类。首先,在确定了股份制改造的大方向后,国有资产的概念已经需要更新为国有资本的定义。

  其次,这一机构即使设立,也不是监管机关,仅仅是出资人的代表,应按照现代公司治理的基本原则进行运作,不应具备行政权力。所谓“管人管事管资产”的提法需要与时俱进,进行改革。

  由于“金融国资委”的动议多少带有从现有国资委运作中“吸取经验”的含义,对此,批评者认为,国资委从成立至今,并未摆脱政资不分的嫌疑。所谓“管人管事管资产”的提法带有行政监督的含义,即集监管部门与投资人于一身。这样的行政权力最容易导致设租寻租行为。

  “不管谁来管,搞成那种戴着国徽章、事业部制、上下级关系的政府机构肯定不行。”汇金公司有关人士对此评价。

  其三,现在央属金融企业近20家,占据所有金融资产的70%左右,其中一半以上资产已在汇金的控股、参股之列;除几家保险集团外,三家政策性银行、四家资产管理公司和农业银行都正面临改制,其改制的要求比成立一家行政单位把他们管起来要迫切得多。其余部分户数虽近400之多,但为各个层级的国有企业持有股份,实际是在各级国资委的管辖当中。既然如此,有何必要专门成立金融国资委?

  其四,《中国人民银行法》规定,国家外汇管理局有对外汇储备投资管理、保值增值的职能。汇金的资本金来自外汇储备,因此汇金应向国家外汇管理局负责。如果要划归财政部的话,或者需修改法律,或者由财政发债从汇金赎买股权。

  “这里的争夺更加针锋相对。包括在银河证券金融控股公司的架构中,都是汇金替财政部出的钱。”一位了解内情者说。

  归结到底,这是个谁来管、怎么管金融国有资本的问题。“和几年前不同,大家对于应不应该有金融国有资本出资人已经有共识,现在是在讨论模式的选择。”国务院发展研究中心金融所副所长张承惠说。

  总体而言,目前对于金融国有资产需要什么样的出资人以及如何管理,曾经有过争论,也探讨过三种模式,即对汇金公司赋权、成立独立的金融国资委,以及由财政部金融司行使管理职能。

  比较而言,成立独立的金融国资委成本最高,行政色彩浓厚,但追求利益最大化的职能可以和公共政策的目标相分开;由财政部金融司代行职能,成本最小,但其行政色彩强烈,职能定位不强,且追求利益最大化的职能和财政部本身公共财政职能目标存在冲突。

  “不管哪种模式,首先都要确定国有金融资本担当什么使命?要不要承担国家金融安全和金融稳定的责任?如何把握政策性和商业性的平衡点,是否及怎样把二者分开?”财科所副所长刘尚希表示。

  “如果让汇金升格,直接归国务院管,同时为其立法,确定行为规范,是一个可行的办法。”央行金融稳定局的一名研究人员表示。在这种思路下,没有必要一定成立金融国资委。他们援引新加坡的例子称,新加坡国有资产的管理和部分外汇储备的投资,由财政部将资产信托给淡马锡、新加坡政府投资公司(GIC)管理。淡马锡、GIC等都是受托人角色,相当于政府设立的基金公司。

  银监会主席助理王兆星对《财经》记者表示,国有商业银行改革完善的公司治理,必然要和科学有效的国有金融资本管理体制相配套,对国有资本出资人的定位、主体的确认、责任义务的清晰化,以及如何对国有资本的运作监督管理,如何进行问责,确实已经提到整个金融体制改革的议事日程。

  “这是一个大的体制变动,牵涉到各个方面,很复杂。我估计会有一个反复讨论和研究的过程。”王兆星说。

  淡马锡模式?

  撇开汇金的“先天不足”因素,多数专家还是认为汇金模式更接近市场。国务院发展研究中心研究员吴敬琏介绍,当初汇金模式的设计借鉴了新加坡淡马锡公司的一些做法。新加坡的淡马锡模式作为国资管理体制模式之一,在新兴国家中颇有示范作用。到目前为止,在世界范围内私有化浪潮背景下,新加坡是保持了相当一部分国有投资、且运行效果堪称良好的一种模式(参见“辨识淡马锡”)。

  国务院发展研究中心金融所副所长张承惠、宏观部部长魏加宁和社科院金融所所长李扬都认为,借鉴淡马锡模式,由国家指定机构行使金融资产出资人权利,但在管理方式上摆脱行政管理的旧思维,采用委托一个或几个独立的专业性机构比如汇金公司进行市场化管理,应该是好的尝试。

  受此启发,他们认为,汇金对于其管理的这部分金融资产,可以如同淡马锡那样视为受托人,至于受托于财政部或者央行都可以接受。淡马锡运作的核心,在于用私营部门的方法来经营国有企业,并通过资本市场建立资本进入和退出的通道。这包括依靠法人治理而不是行政权力来实施管理;为董事会逐步引进高比例的独立董事和专业人才等;也包括市场能做的事就由市场来做,政府企业应适时退出。

  有意思的是,有关部门倡导在金融领域复制国资委模式的同时,国资委在很大程度上正在试图学习淡马锡的经验,构建像汇金公司一样的控股平台,管理非金融类国有资产。据悉,国资委迄今已经派遣了四期考察团,分别对淡马锡的董事会运作等内容作出调研报告,也曾到汇金取经。11月6日,国资委副主任邵宁宣布,国资委正在一些国有企业集团层面进行试点,向试点企业董事会移交权利。截至今日,国资委的这一试点已经扩大至19家。用世界银行国企改革专家张春霖的话说,通过董事会来管理,是国资委作出的最为重大的改革决定。

  如果国资委董事会试点成功,国资委就可以像淡马锡一样,通过管董事来管“人、事和资产”,可以把相当部分日常管理交给董事会, 董事会有权任命企业领导班子,根据经营目标年底考核业绩,业绩和领导人薪酬挂钩,不行的就免掉。这样,国资委就不至于变成国有企业的“婆婆加老板”。不过,实现这个路径的核心环节是董事会能否真正发生作用,如果所谓董事会治理实际上还是一把手说了算,这种情况下国资委仍不得不是“婆婆加老板”,加强对企业的管理,一方面国资委不堪重负,另一方面会重蹈政府行政干预代替企业管理的覆辙。

  国资委在借鉴淡马锡模式的同时,汇金公司是否应当复制一顶金融国资委的“帽子”?有关专家表示,非金融类国企和金融类国企差别很大,前者庞大的资产遍布众多行业和企业,因此,国资委模式是在政府总的框架下设立一个所有权代表机构,实现所有者职能和政府其他社会管理职能相分离。这在政府仍打算控制相当部分国有资本的情况下,不失为一个好的选择。但国资委的模式和金融国资委的模式不一定有很大的类比关系。因为金融国有资本虽然数量惊人,涉及资产动辄万亿元计,但资产比较集中在几家大银行和金融控股集团。关键是,现在汇金已在内部管理和机制上取得一些改革的进展,没有充分理由认为汇金模式会带来危机。

  银监会主席助理王兆星认为,从监管者的角度看,各种各样的模式进行比较的标准,应是如何尽量减少行政的色彩,最终有利于完善银行的公司治理结构,更有利于提升银行等金融机构的国际竞争力和风险管理。

  突破“官本位”窠臼

  在金融资本的管理问题上,除了模式的选择,还有一个敏感的话题,即人事管理。

  在2003年的机构改革中,金融机构的“人事权”,实际从金融工委转移到各监管当局,“代管党的组织关系”。对此,外界一直有所担忧,认为可能会损害监管部门的独立性。

  事实上,无论是组织部门、国资委或拟议中的金融国有资本出资人机构,作为国家股东和利益的代表,完全可以在股份制改造完毕的国有企业里,只管向董事会派出并考核董事,通过董事会来完成“管人管事管资产”的市场化转换。

  中国国际金融公司经济学家哈继铭表示,从国际经验看,金融资产的管理不应与政府发生直接关系,投资的方针、重大战略决策毫无疑问需要政府参与把关,但是高管人事任免最好远离政府,而应该多一些专业人士参与。目前,大型国有金融企业主要高管的任免,仍由组织部门直接任命。现在四大行虽号称取消了行政级别,但总行行长、副行长、身为党员的行长助理,实际还受行政级别的管理,整个经营班子等于仍是组织部门在主导。

  “经营层面的高管人事一旦由组织部门来管,很多事情都异化了,股东的约束力就消失了。”一位金融专家表示。

  “中管干部”的背景来自1999年十五届四中全会的决议,其中包括在企业中仍要强调党委领导。

  据国资委党建工作局有关负责人向《财经》记者介绍,53家特大型央企“一把手”、党委书记、董事长、总经理由中央任命,由中组部进行考核,企业领导人员管理一局协助工作,这53家央企的副职由党建工作局(党委组织部)考核和任命;企业领导人员管理二局负责53家之外的央企领导班子成员,包括党委书记、党委副书记、董事长、总经理、副总经理、纪委书记及总会计师;下属上市公司的高管,有控股公司的由控股公司管理,有董事会的由董事会管理,央企主要负责人有的和上市公司有交叉。

  不过,国资委毕竟获得了53家大型央企副职和其余108家央企高管层的人事权,这是一个重大的变化。“现在国资委工作有点成效,关键在于抓到了人事权。”财政部一位官员称,“企业一把手都要亲自跑国资委,因为涉及考核,年终奖励、定级、向国务院汇报。”

  “这是政治标准和市场化如何结合的问题。”《财经》首席研究员陆磊认为:“人事权在官本位体系中被看做是最大的权力,也是能代表所有者权益的最重要的权力。如果股东不是经过董事会履行这一权力,所谓完善法人治理最终会如同竹篮打水。”

  汇金成立后,曾想在推动几家国有控股银行摆脱行政级别体系方面做些内部改革,但终因种种原因而偃旗息鼓。不过,《财经》记者发现,此次国资委实行的董事会改革试点里,身为53家大型国企前列的宝钢集团也在其中。

  临近发稿,《财经》记者采访获知,再次强调取消金融企业的行政级别,将成为未来全国金融工作会议的议题之一。-

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