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日志

 
 

“跑部钱进”治理难在何处  

2010-01-29 20:05:26|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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清同治七年(1868)十一月二十七日,曾国藩给儿子曾纪泽写信说,他对皇上“感激次骨,较之得高爵穹官,其感百倍过之”。是什么事使曾国藩觉得比获得高官厚爵更让他对皇上感恩戴德呢?除了过去的几件事之外,最近的一件事尤其让他感激涕零。这件事就是皇上同意军费报销免于审计。当年捻军即将被彻底消灭,战争进入扫尾阶段,军费的报销提上了议事日程。但是让湘军主帅曾国藩和淮军主帅李鸿章有点烦恼的是,军费的报销遇到了一点麻烦。
  
  烦恼的原因不是担心皇上对他们大手大脚花钱有意见,让他们烦心的是“部费”。
  
  军费报销要通过户部。户部相当于现在的财政部。报销是有财政纪律的,首先一点是账目必须清楚。但是战争期间情况特殊,账目是很难弄得一清二楚的。从另一个角度说,军费本来就是一本滥账,军官贪污、少用多报也是普遍存在的现象。报销的审计是户部的书吏,也就是财政部的普通人员执行的。这些“部吏”自然知道内情,他们给曾国藩、李鸿章透了口风,报销军费约3000万两,他们要提成,按一厘三毫即1.3%算,共需约40万两银子。
  
  曾国藩很是为此苦恼,他一方面写奏折希望皇上同意军费报销免于审计,另一方面让人去讨价还价,结果书吏们答应只要8万两。皇上出于曾、李保卫大清江山的卓越功勋,同意了曾国藩的要求,但曾国藩表示已经答应给书吏们的8万两银子还是照给。
  
  清代的北京官场有一个独特的现象,叫做“官穷吏富”。吏一般住城南靠东面的正阳门东与崇文门外,而吏的上级———中央六部的司局级干部(司官)则多居住在靠西的宣武门外,这个现象叫“东富西贵”。书吏们住的是产权属于自己的“华宅”,而他们的上级却通常租房住。那么,书吏们靠什么致“富”呢?靠的就是“部费”。
  
  所谓“部费”,就是到六部衙门办事所需要的活动经费,类似于现下“跑部钱进”的钱。给了“部费”,即使不符规定,账目漏洞百出,他们可以睁一只眼闭一只眼让你通过;如果不给“部费”,即使完全符合规定,账目天衣无缝,他们也可以找个理由打回去,让你核查清楚了再来报。对此,雍正皇帝总结说:“若无部费,虽册档分明,也以本内数字互异,或钱数几两不符,往来驳诘”,“而一有部费,即使糜费钱粮百万,也可准予奏销”。
  
  小小的户部书吏为什么拥有让封疆大吏、中兴名臣曾国藩就范的权力?清代各部的“堂官”(尚书、侍郎)和“司官”(郎中、主事)大多是科举出身,考试的内容是八股文,对于财务、审计缺乏专业技术知识。更重要的是,“堂官”、“司官”是经常调动的,他们对本部门的情况往往并不十分了解,对于财务方面的繁琐规定更是不如书吏们精通。另外,“堂官”、“司官”大部分有文人习气,他们更喜欢吟诗赏画、喝酒听戏,对于那些无聊而又让人头疼的数字是没有兴趣去了解的。所以,审计方面一般是交给书吏们去做,自己就是在报告送上来的时候签字,当然,是签“同意”还是“驳回”也是听书吏们的意见。这种情况发展的结果是地方上要报销账目的时候“未去朝天子,先来谒书手(书吏)”,曾国藩也得走这条路子。
  
  这样,各部的普通办事人员———书吏们就拥有了很大的权力。这种权力,实际上就是自由裁量权:他可以让你通过(“可”),也可以不让你通过(“不可”)。而决定他们说“可”还是“不可”的,就看你给不给“部费”、给多少“部费”了。用晚清学者冯桂芬的话说,“夫所谓可不可者,部费到不到也”。如果“部费”到,他可以找让你通过的规定(“例”),如果“部费”不到,他就去找不让你通过的规定。这个现象,清代的人归结为三个字:“吏、例、利”,即吏援例以求利。
  
  地方官员为了筹措“部费”,不是摊派民间就是截留公款,这使得政治混乱,清代历朝皇帝屡屡发布禁革“部费”的圣旨,雍正甚至成立了类似现在审计署的“会考府”以专门主持审计工作,但是地方官员还是照送“部费”不误。这其实不难理解,只要存在没有刚性约束的自由裁量权,要限制“部费”就是不可能的。回到今天,要减少“跑部钱进”现象,驻京办是存是废并不重要,重要的是如何减少部委审批的资金、项目,并限制其自由裁量权。
  
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